Режим повышенной опасности, карантин, нормативное регулирование, обязанности граждан и ответственность

С момента выхода первой публикации https://tayga.info/153513 прошла неделя, и введено множество изменений и нововведений, обо всем по порядку.

Безусловно для предотвращения эпидемии, стремительного распространения вируса необходимо соблюдать меры предосторожности, меры профилактики и иные адекватные меры (рекомендации ВОЗ и санитарных врачей и т.д.), но у многих встает вопрос: а с детьми гулять можно? А до работы доехать можно? А работать можно? А что будет, если я не буду сидеть дома? 15 тыс. рублей – это большая ответственность, неужели меня привлекут, если я пойду не в ближайший магазин?

Вопросов больше, чем ответов, давайте вместе с вами в этом сейчас разберемся.

Конституционные права

Начнем с Конституции РФ – это основной закон государства, в ней закреплены основные права и свободы граждан, приведу только относящиеся к данному вопросу:

1) Каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ст. 27)

2) Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34)

3) Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55)

4) В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56).

Вывод: право человека на свободное перемещение может быть ограничено только законом, нормативными актами, принятыми на основании закона.

Так, все таки, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация или режим повышенной готовности?

Что же такое чрезвычайное положение?

Режим ЧП устанавливается президентом и утверждается СФ РФ, регулируется ФКЗ-3 «О чрезвычайном положении».

Вводится для защиты безопасности граждан и конституционного строя при наличии непосредственной угрозы (примеры: катастрофы, мятеж, терракт, стихийное бедствие, эпидемия).

Для введения ЧП необходимо чтобы возникла реальная угроза и имели место (могли возникнуть):

- человеческие жертвы,

-нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде,

-значительные материальные потери,

-нарушение условий жизнедеятельности населения

и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Особенности режима ЧП:

- вводится на 30 дней (60 дней для отдельного региона)

- решение принимает президент

- региональные и местные власти могут отстраняться

- привлекаются все возможные силовые структуры

- может вводится комендантский час и комендант на территории ЧП и т.д.

- признается форс-мажором, является уважительной причиной неисполнения обязательств на период ЧП и освобождает от неустоек и штрафов за этот период.

Законом установлен большой перечень мер и ограничений прав граждан и юр лиц, в том числе ограничение передвижения, приостановка деятельности организаций, запрет собраний, установка цензуры и ограничение свободы печати и других СМИ (ст. 11-14).

Законом установлены пределы и принципы применяемых мер:

- меры применяются и осуществляться только в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения;

- не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения (ст. 28).

Закон о ЧП устанавливает право на компенсацию (ст. 29):

-  лица, пострадавшие в связи с применением мер, имеют право на предоставление жилых помещений, возмещение причиненного материального ущерба, содействие в трудоустройстве и необходимую помощь;

- организации, имущество и ресурсы которых использовались, имеют право на возмещение причиненного ущерба.

В настоящее время на территории РФ или отдельных ее регионов нигде еще не введен режим чрезвычайного положения, чрезвычайной ситуации, однако предупредительные меры по своему содержанию очень похожи на меры, которые принимаются в период ЧП.

Режим чрезвычайной ситуации и режим повышенной готовности

Эти режимы регулируются другим законом – Законом № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Закон устанавливает три режима функционирования для органов власти (ст. 4.1):

а) повседневной деятельности - при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации;

б) повышенной готовности - при угрозе возникновения ЧС;

в) непосредственно чрезвычайная ситуация - при возникновении и ликвидации ЧС.

Чрезвычайное положение вводится президентом при возникновении ЧС на территории РФ или ее отдельной территории (ст.8).

Режимы повышенной готовности и ЧС вводятся Правительством при возникновении ЧС и угрозе возникновения ЧС федерального или межрегионального масштаба (ст.10).

Органы субъектов решают относится ЧС к разряду региональной или межмуниципальной ЧС и вводят режим повышенной готовности для соответствующего органа управления (ст.11).

Понятие и характеристика ЧС очень похожа на ЧП.

Нас всех больше интересует, что такое предупреждение ЧС и режим повышенной готовности, в основном именно такой режим был введен в большинстве субъектах.

Предупреждение ЧС - это комплекс мероприятий, которые проводятся заблаговременно и направлены на:

- максимально возможное уменьшение риска возникновения ЧС,

- сохранение здоровья людей,

- снижение размеров ущерба окружающей среде,

- снижение материальных потерь в случае их возникновения.

Вопрос о том, кто вправе принимать решения и меры по защите населения и территорий от ЧС напрямую зависит от локализации этого ЧС (угрозы его возникновения).

Закон разделяет несколько уровней реагирования и определяет лиц, уполномоченных на введения РПГ /ЧС (п.8 ст.4.1):

- объектовый – устанавливается руководителем организации при локальном уровне ЧС, если устраняют сами;

- местный уровень – органами муниципальной власти, если могут устранить сами;

- региональный уровень – устанавливается высшим должностным лицом субъекта РФ при привлечении к устранению сил и средств органов муниципального образования и региональных органов власти в пределах региона;

- федеральный уровень – устанавливается Правительством / Правительственной комиссии, если ЧС вышло за пределы нескольких регионов и для ее устранения /предотвращения привлекаются федеральные силы и средства.

Получается пока не введен федеральный уровень РПГ каждый субъект справляется своими силами и средствами.

Эти же органы вправе принимать меры по защите населения и территорий, приведу только часть мер (п. 10 ст. 4.1):

пп. а) ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения ЧС, а также в зону ЧС;

пп. г) приостанавливать деятельность организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации, если существует угроза безопасности жизнедеятельности работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории.

Законом о ЧС установлены принципы и пределы вводимых мер (пп. д) п. 10 ст. 4.1.).

Меры должны быть:

1) обусловлены развитием чрезвычайной ситуации,

2) направленны на защиту населения и территорий от чрезвычайной ситуации,

3) направленны на создание необходимых условий для предупреждения и ликвидации ЧС и минимизации ее негативного воздействия

4)не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Таким образом, для предотвращения ЧС органами субъектов РФ может вводится режим повышенной готовности, обязательно определяется территория ЧС и может определяться территория, на которой существует угроза возникновения ЧС. Принимаемые меры должны быть адекватными и не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина.

Правила поведения в период действия режима повышенной готовности

С 01 апреля вступили в силу изменения в КоАП, ст. 20.6.1 введена ответственность за нарушения правил поведения при введении режима повышения готовности или в зоне ЧС, ответственность по сравнению с другими правонарушениями в КоАПе немаленькая – от 1000 рублей до 30000 рублей с физических лиц за первое нарушение правил.

Поэтому очень важно понимать за нарушение каких именно правил будут наказывать. 

Уже 02 апреля были утверждены правила поведения, обязательные для исполнения гражданами в случае введения режима повышенной готовности (Постановление Правительства №417), в правилах содержатся только общие формулировки.

Граждане обязаны:

а) соблюдать общественный порядок, требования законодательства о защите населения и территорий от ЧС, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения (больший перечень законов и других нормативных актов, но никакой конкретики);

б) выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации ЧС (таким лицом может быть губернатор);

в) при получении инструкций (указаний), в том числе через средства массовой информации или операторов связи!, эвакуироваться с территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или из зоны чрезвычайной ситуации и (или) использовать средства коллективной и индивидуальной защиты и другое имущество, предназначенное для защиты населения от чрезвычайных ситуаций (можно сделать и такой вывод, что если получили СМС от МЧС: сидите дома, то должны ей следовать);

г) при обнаружении пострадавшего (пострадавших) принимать меры по вызову уполномоченных должностных лиц и до их прибытия при отсутствии угрозы жизни и здоровью оказывать пострадавшему (пострадавшим) первую помощь;

д) иметь при себе и предъявлять по требованию документ, удостоверяющий личность гражданина, а также документы (при наличии), дающие право не соблюдать требования, установленные подпунктом "в" настоящего пункта и подпунктами "б" и "в" пункта 4 настоящих Правил (паспорта и всякие справки носите с собой).

Запрещается осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

 с 01 апреля органам власти субъектов РФ даны полномочия вводить режим повышенной готовности и устанавливать свои правила (ст. 11 Закона №68-ФЗ) в случае введения регионального РПГ или дополнительные правила в случае введения федерального РПГ.

Постановлением Правительства НСО №72-н от 18.03.2020 на территории всей Новосибирской области был введен режим повышенной готовности, в дальнейшем принималась череда постановлений губернатора о введении мер (дополнительных мер) по защите населения и территории от ЧС.

До момента введения ответственности в КоАП меры носили рекомендательный характер для граждан и юридических лиц, а после 01 апреля стали носить уже обязательный характер требований (смотрите таблицу с хронологией изменения решений губернатора НСО).

Выход из дома по справке и с мусором

Разберем правила поведения в период РПГ на примере НСО (постановление № 48 от 31.03.2020). Гражданам, находящимся на территории Новосибирской области, необходимо:

1) соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1,5 метра, в том числе в общественных местах и транспорте, за исключением такси;

2) не покидать места проживания (пребывания), за исключением:

• случаев обращения за экстренной медицинской помощью и случаев иной прямой угрозы жизни и здоровью,

• случаев следования к месту (от места) работы, в организации, у индивидуальных предпринимателей, деятельность которых не приостановлена (в том числе оказанием транспортных услуг и услуг доставки),

• следования к ближайшему месту приобретения товаров первой необходимости, работ, услуг, выгула домашних животных на расстоянии, не превышающем 100 метров от места проживания (пребывания),

• выноса отходов до ближайшего места накопления отходов.

Ограничения не распространяются на случаи:

1) оказания медицинской помощи, деятельность правоохранительных органов, МЧС, Роспортребнадзора иных органов в части действий, непосредственно направленных на защиту жизни, здоровья и иных прав и свобод граждан.

2) на руководителей и сотрудников государственных органов Новосибирской области, органов местного самоуправления,

3) организаций, деятельность которых не приостановлена, чье нахождение на рабочем месте является критически важным для обеспечения их функционирования,

4) а также граждан, определенных решением оперативного штаба.

Лица, не соблюдающие режим «самоизоляции» должны иметь при себе:

1) служебное удостоверение либо справку, выданную работодателем, свидетельствующую о привлечении их к работе и документ, удостоверяющий личность,

2) либо копию решения оперативного штаба и документ, удостоверяющий личность,

3) либо иные документы.

    Справка, выдаваемая работодателем, составляется по форме установленной Правительством НСО.

Вывод:

На федеральном уровне отсутствуют какие-либо конкретные правила поведения, которые бы предписывали что и как делать, а что не делать в период режима повышенной готовности.

Региональные власти самостоятельно устанавливают свои правила, по факту все регионы стали копировать решения друг друга.

По сути, все ограничительные меры, которые сейчас вводятся субъектами, в чем-то повторяют ст. 11 закона «О чрезвычайном положении», при этом режим чрезвычайного положения не вводится.

Для беспрепятственного перемещения требуется уважительная причина / справка / удостоверение.

Карантин для прибывших и требования санитарных врачей 

Людей, которые не соблюдают санитарно-гигиенические и противоэпидемиологические мероприятия в период действия РПГ или ЧС, могут привлечь к ответственности по ч.2 ст. 6.3. КоАП с размером от 15 до 40 тысяч рублей. 

Подобные мероприятие вправе устанавливать Главный санитарный врач РФ.

30.03.2020 было принято (опубликовано 01.04) Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.03.2020 г. № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019»

Что предписывает:

1)  Обеспечить изоляцию и наблюдение на дому всем приезжим из других стран жителям Москвы и МО на 14 дней

2) Всех иногородних (не москвичей) - изолировать в обсерваторы на 14 дней с момента приезда в Россию (Постановлением от 03.04. разрешено иногородних наблюдать на дому при возможности их изоляции).

3) Всем гражданам соблюдать дистанцию до других граждан не менее 1 м., в том числе в общественных местах, общественном транспорте, за исключением такси.

Сейчас постановления Главного санитарного врача РФ и санитарных врачей регионов — это одни из важных документов, т.к. определяют виды мероприятий и действий, основаны на законе №52 - ФЗ «О Санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» и за нарушение их решений могут привлекать к ответственности по ст. 6.3. КоАП, а также по решению суда принудительно изолировать лиц из группы риска.

Граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц (ст.10 Закона №52-ФЗ).

Карантин = Ограничительные мероприятия могут вводиться / отменяться на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей.

Карантин имеют право вводить: Правительство РФ, органы власти субъектов РФ, органа местного самоуправления и др. уполномоченные органы (п.2 ст. 31 Закона №52-ФЗ).

Именно на основании ст. 31 Закона были приняты решения:

1) о временном ограничении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, в том числе прибывающих с территории Республики Белоруссия, а также граждан Республики Белоруссия (Распоряжение Правительства РФ от 16.03.2020 № 635-р) С 18 марта 2020 г. до 1 мая 2020 г.

2) об ограничении движения через государственную границу Российской Федерации (распоряжение правительства от 27.03.20 № 763).

Орган власти субъекта РФ в течение 24 часов обязан ввести ограничительные мероприятия (карантин) в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний (Постановление Правительства РФ от 19.08.2005№ 529).

Основанием для введения карантина является предписание территориального Роспотребнадзора. Карантин может вводится на территории всего субъекта или отдельной его части.

Одновременно с введением карантина вводятся ограничительные мероприятия и утверждается план мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий.

Вывод: режим карантина регулируется законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и вводится на основании предписаний главных санитарных врачей. Режим карантина, режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации – это разные режимы, регулируются разными нормами, предусмотрена разная ответственность за нарушение правил.

Карантин и самоизоляция – это разные понятия, режимы и мероприятия. Сегодня карантин официально введен только на территории Краснодарского края.

Ответственность

Решение об определении вида и размера ответственности будет принимать районный суд, протоколы могут составлять органы власти, по решению главы региона.

В теории ответственность за нарушение должна быть соразмерна совершаемому правонарушению.

Бесспорно, что люди, которые приехали из зоны заражения и сбегают из-под карантина, должны понести ответственность, и ответственность в 15/40 тысяч рублей видится адекватной, а в случае заражения другого человека с летальным исходом и 150 тыс. может быть мало.

Но насколько адекватна будет ответственность от 1 тыс. до 30 тыс. рублей за прогулку с членами своей семьи, с ребенком с соблюдением дистанции до других людей или поездка на личном автомобиле?

Очевидно, что штрафовать будут, возможно выборочно, возможно нет. Время покажет.

 В теории за нарушение регионального законодательства не привлекают к ответственности по федеральному КоАПу.

  А может пойти в Конституционный суд?

Именно к полномочиям КС РФ относится проверка законов и иных нормативно-правовых актов (в том числе НПА субъектов РФ) на соответствие  Конституции РФ (ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, ст. 36 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

Правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о конституционности отдельных НПА обладают: Президент РФ, Совет Федерации или 1/5 его членов, Государственная Дума или 1/5 ее депутатов, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, органы законодательной или исполнительной власти субъектов РФ, суды при рассмотрении конкретных дел (если закон, подлежащий применению в конкретном деле, не соответствует Конституции РФ).

Граждане тоже могут подать обращение в Конституционный суд РФ, но только в том случае, если их права и свободы нарушены применением неконституционного закона в их конкретном деле (например, в деле о привлечении гражданина к административной ответственности).

Для рядового гражданина обращение в КС РФ это непростая и небыстрая процедура.

Ситуация требует от нас и властей быстрого принятия решений и оперативных мер реагирования.

Общие выводы и вопросы

Закон о защите от ЧС предусматривает возможность приостановки деятельности организаций, ограничения доступа транспорта и людей в зону действия ЧС или для предотвращения ЧС.

Здесь встает вопрос, что же является территорией действия ЧС? 

Вся территория Новосибирской области?

Территория большинства субъектов РФ?

Или территория общественных мест, торговых и развлекательных учреждений?

Приведу пример с паводком, когда жителей региона предупреждают держаться подальше от рек, например, не разрешают заходить на определенную территорию в связи с возможностью разлива реки и для сокращения человеческих жертв. В этой ситуации понятно, что является зоной действия ЧС – зона возможного разлива реки.

С вирусом ситуация не столь очевидна, и мы не вирусологи, конечно, но вопросы о законности и адекватности мер в отсутствие федерального перечня имеются и хочется получить на них ответы:

1)  Почему выгуливать собак можно, но погулять с ребенком на улице с соблюдением дистанции нельзя?

2)  Требование «оставаться дома» - это правило поведения или ограничение права на свободу перемещения?

3)  Можно ли применять ответственность по федеральному закону за правила, установленные региональными властями?

Вопросов много, и сейчас сказать, как будет разворачиваться судебная практика, невозможно, но очевидно, что штрафовать будут, законодательную базу для этого уже создали, и вчера 08.04. уже были составлены первые протоколы, будем наблюдать за ситуацией, смотреть какие решения будут принимать суды после того, как откроются.

• Данный материал является проявлением личного мнения, основан на анализе законодательства, вызван желанием разобраться в ситуации.

• Авторы материала призывают граждан принимать осознанные решения, соблюдать ограничительные меры, желают всем здоровья и благополучия. 

В подготовке материала участвовали:

Евгения Бондаренко, управляющий партнер ООО «Юсконсалт»

Анастасия Черенкова, старший юрист ООО «Юсконсалт»

О процедуре рассмотрения дела судами читайте в следующих материалах.